Pergeseran Pembatasan Hak Pilih
dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation
of Suffrage in General
and Local Elections Regulations
Khairul Fahmi
Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada
Jl. Sosio Yustisia No. 1, Bulaksumur, Yogyakarta 55281
E-mail: fahmihukum@gmail.com
Naskah diterima: 28/08/2016 revisi: 1/11/2017 disetujui: 27/11/2017

Abstrak
Hak memilih dan dipilih merupakan hak konstitusional warga negara yang
diakui sebagai bagian dari hak atas kedudukan yang sama dalam hukum dan
pemerintahan sebagaimana dijamin UUD 1945. Sebagai hak konstitusional, jaminan
pelaksanaan hak tersebut diatur dalam Undang-Undang terkait pemilu anggota
legislatif, pemilu Presiden dan Wakil Presiden maupun pemilihan kepala daerah.
Pengaturan hak itu berada diantara dua paradigma yang saling tolak tarik. Dengan
menggunakan metode penelitian hukum normatif, kajian ini mendalami pergeseran
paradigma pengaturan hak dimaksud. Pembentuk undang-undang berangkat dari
paradigma bahwa hak tersebut harus dibatasi, termasuk dengan menggunakan
alasan-alasan objektif demi menghasilkan pejabat publik yang berintegritas dan
pemilu yang fair. Dalam perjalanannya, melalui proses pengujian undang-undang,
paradigma dimaksud justru digeser ke arah menghilangkan pembatasan yang
demikian, karena dinilai melanggar hak konstitusional warga negara. Pergeseran
yang terjadi berimplikasi pada hadirnya produk legislasi pemilu yang cenderung
lebih liberal. Di mana, pembatasan hak pilih hanya boleh dilakukan berdasarkan
alasan ketidakcakapan. Sementara aspek lain yang dinilai sebagai batasan untuk
menghasilkan pejabat politik yang profesional dan tidak cacat moral tidak boleh lagi
diadopsi sebagai alasan pembatasan. Dengan begitu, siapapun yang akan terpilih,

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

memiliki cacat moral/hukum atau tidak, semua tergantung kepada pemilih yang
memegang hak suara. Undang-Undang sebagai produk hukum tidak lagi dapat
digunakan sebagai instrumen untuk menyaring calon-calon pejabat politik yang
dipilih melalui pemilu.
Kata kunci : Pembatasan, Hak Memilih dan Dipilih, Pemilu dan Pilkada.
Abstract

The right to vote and the right to be a candidate are citizens’ constitutional
rights, recognized as part of the right to be equal before the law and government;
secured in the Indonesian constitution of UUD 1945. As constitutional rights, the
guarantee on the exercise of these rights is regulated in related Laws on the elections
of legislative members, president-vice president, and regional election. The regulation
on these rights lies between two ever-tugging paradigms. By means of normative
legal method, this Study explores the shift of the paradigm on the regulation of the
said rights. Legal drafters stand on the paradigm that says these rights ought to be
limited, including by applying objective excuses that are meant to create integrity
public officials and fair election. In implementation, by means of judicial review, such
paradigm is – in fact – shifted to the omission of such paradigm for the limitation
is deemed as a violation to the citizens’ constitutional rights. The occuring shift
creates an implication to the existence of election legislations that are inclined to
be more liberal, where the limitation of suffrage and candidate eligibility can only
be exercised in the case of incompetence. Whereas other aspects that are rated as
limitations to the yielding of professional and morally-flawless political officials may
no longer be adopted as excuses for the limitation. Hence, whoever wins the vote,
whether s/he is morally or lawfully-flawed, will depend on the bearers of suffrage.
The Laws as legal products may no longer be applicable for use as instruments to
sift candidates of political officials that are elected through elections.
Keywords: Limitation, Suffrage and Candidate Eligibility, General and Local Election.

PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Saat dilakukan perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 1945, pemilu
sebagai mekanisme pelaksanaan kedaulatan rakyat diadopsi secara khusus di
dalamnya, yaitu dalam Bab VIIIB tentang Pemilihan Umum. Dimuatnya pemilu
seiring dengan diubahnya rumusan Pasal 1 ayat (2) UUD 19451 menutup
ruang dilakukannya pengisian jabatan anggota DPR, DPD dan DPRD melalui
1

Sebelum perubahan UUD 1945, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan: Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat. sesudah perubahan, rumusan tersebut menjadi: Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut
Undang-Undang Dasar.

758

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

pengangkatan oleh Presiden seperti yang pernah dikemukan Muhammad Yamin.2
Praktik pengisian jabatan anggota DPR dan DPRD melalui pengangkatan pernah
dipraktikkan pada Era Orde Lama maupun Orde Baru.3 Dengan mengatur pemilu
sebagai mekanisme melaksanakan kedaulatan rakyat, UUD 1945 memberi batas
demarkasi yang jelas, sehingga tidak tersedia ruang untuk mengurangi hak rakyat
menentukan siapa yang akan memerintah dan hak rakyat untuk turut berkontestasi
merebut kekuasaan melalui pemilu. Artinya, UUD 1945 menempatkan pemilu
sebagai ukuran shahih menentukan berjalan atau tidaknya demokrasi4 sebagai
pengejawantahan hak setiap warga negara untuk diberi kesempatan yang sama
dan efektif dalam memilih5 dan untuk dipilih.
Sebagai sarana sekaligus ukuran dilaksanakan atau tidaknya kedaulatan rakyat,
hakikat pemilihan umum adalah pengakuan atas keberadaan hak memilih dan
hak untuk dipilih setiap warga negara. Setiap warga negara memiliki kesempatan
yang sama (adil) untuk berpartisipasi mengajukan diri sebagai anggota DPR, DPD,
Presiden dan Wakil Presiden, DPRD dan kepala daerah. Selain itu, juga memiliki
hak dan kesempatan yang sama untuk menentukan pilihannya secara bebas
dalam proses pemilihan.
Hanya saja, berbagai peraturan perundang-undangan terkait pemilihan umum
tetap mengatur berbagai pembedaan dan pembatasan terkait pelaksanaan hak
memilih dan dipilih. Ketika seorang warga negara hendak mengajukan diri sebagai
kontestan dalam pemilu maupun ketika hendak ikut memberikan suara, ia harus
memenuhi syarat pembedaan dan pembatasan yang ditentukan undang-undang.
Pengaturan pembedaan dan pembatasan dimaksud akan berimplikasi pada adanya
warga negara yang tidak dapat mengajukan diri sebagai kandidat dan adanya
warga negara yang tidak dapat menggunakan hak pilihnya.
Pembedaan sebagaimana dimaksud di atas berkenaan dengan pengaturan
persyaratan yang membedakan warga negara yang satu dengan yang lain sesuai
kondisi atau status sosial, budaya dan gender yang dimiliki. Pembedaan mana salah
satunya menghasilkan kebijakan afirmatif. Sementara pembatasan berhubungan
dengan pembatasan terhadap hak-hak tertentu karena alasan yang dibenarkan
2

3
4
5

Yusril Ihza Mahendra, Dinamika Tata Negara Indonesia, Kompilasi Aktual Masalah Konstitusi Dewan Perwakilan dan Sistem Kepartaian, Jakarta:
Gema Insani Press, 1996, h. 204.
Hendarmin Ranadireksa, Dinamika Konstitusi Indonesia (Edisi Kedua), Bandung: Penerbit Fokusmedia, 2009, h. 71 dan 76.
Khairul Fahmi, Pemilihan Umum dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Rajawali Pers, 2011, h. 36.
Robert Dahl, Perihal Pemilu,Menjelajahi Teori dan Praktek Demokrasi secara Singkat, diterjemahkan oleh A Rahman Zainuddin, Jakarta: Yayasan
Obor Indonesia, 2001, h. 132.

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

759

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

dalam kerangka mewujudkan kesempatan berpartisipasi yang sama dalam pemilu
dan pilkada.

Pembedaan dan pembatasan tersebut dapat dibaca dalam sejumlah undangundang terkait pemilu dan pilkada yang diterbitkan setelah perubahan UUD 1945.
Perubahan mana telah terjadi secara sangat dinamis. Putusan-putusan pengujian
undang-undang yang dilakukan Mahkamah Konstitusi menjadi salah satu faktor
dinamisasi6 yang mendorong terjadinya pergeseran pengaturan hak memilih dan
dipilih warga negara dalam regulasi pemilu dan pilkada.
B. Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian di atas, permasalahan yang hendak ditelaah lebih jauh
adalah bagaimana pergeseran pengakuan dan jaminan hak pilih (hak memilih dan
dipilh) dalam peraturan perundang-undangan yang ada dan putusan Mahkamah
Konstitusi dalam pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945. Permasalahan
tersebut diturunkan ke dalam beberapa pertanyaan penelitian berikut :
1. Bagaimana pembedaan dan pembatasan hak memilih dan dipilih dalam
peraturan perundang-undangan dan putusan MK?
2. Bagaimana pergeseran pengaturan hak memilih dan dipilih tersebut melalui
pengujian peraturan perundang-undangan oleh MK?
C. Metode Penelitian

Penelitian ini merupakan penelitian hukum. Menurut F. Sugeng Istanto,
penelitian hukum adalah penelitian yang diterapkan atau diberlakukan khusus pada
ilmu hukum.7 Menurut jenis, sifat dan tujuannya penelitian hukum dibedakan atas
penelitian hukum normatif dan penelitian hukum empiris.8 Jenis yang digunakan
dalam penelitian ini adalah penelitian hukum normatif (yuridis normative). Sebab,
penelitian ini dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder
belaka.9
Bahan pustaka dimaksud berupa: bahan hukum primer, bahan hukum sekunder
dan bahan hukum tersier.10 Bahan hukum primer berupa peraturan perundang-

Munafrizal Manan & Cholidin Nasir, Kompilasi Putusan Pengujian UU Oleh MK, Putusan yang Dikabulkan Tahun 2003-2015, Biro Rekruitmen,
Advokasi dan Peningkatan Kapasitas Hakim, Jakarta: Komisi Yudisial RI, 2015, h. 29.
7
F. Sugeng Istanto, Penelitian Hukum, CV. Ganda, Yogyakarta, 2007, h. 29. Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi dalam Sistem Pemerintahan
Indonesia Setelah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Disertasi Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2009, h. 141.
8
Bambang Waluyo, Penelitian Hukum dalam Praktik, Jakarta: Sinar Grafika, 2002, h. 13.
9
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2006, h. 13.
10
Ibid., h. 13.
6

760

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

undangan terkait pemilihan umum dan pemilihan kepala daerah, dan putusan
Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang terkait pemilu dan pilkada.

Analisis data dilakukan dengan menelusuri syarat-syarat penggunaan hak
memilih maupun hak dipilih dalam undang-undang terkait pemilu dan pilkada serta
syarat-syarat yang diuji melalui pengujian undang-undang oleh MK. Selanjutnya
data-data tersebut dikaji secara kritis menggunakan perspektif keadilan pemilu,
dan perspektif peran hukum dalam mengawal pemilu sebagai instrumen demokrasi.

PEMBAHASAN

A. Pembedaan Hak untuk Dipilih
Terkait pembedaan dan pembatasan mengenai syarat untuk menjadi calon
atau peserta pemilu (right to be candidate), Undang-Undang mengatur persyaratan
sesuai konteks kepesertaan pemilu. Dalam hal peserta pemilu adalah partai politik,
pengaturan syarat kepesertaan tidak hanya terhadap partai politik calon peserta
pemilu, melainkan juga diatur syarat untuk menjadi calon anggota legislatif yang
akan diajukan partai politik. Khusus persyaratan untuk diajukan sebagai bakal
calon anggota DPR, DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, Undang-Undang
Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menentukan
16 syarat yang mesti dipenuhi warga negara.11 Enam belas persyaratan dimaksud
mesti ada sehingga hak untuk menjadi calon dalam pemilu dapat diakomodasi
dalam pemilu anggota DPR dan DPRD. Syarat yang hampir sama juga berlaku
bagi setiap warga negara yang hendak mengajukan diri sebagai calon anggota
Dewan Perwakilan Daerah.12

Demikian juga bagi yang hendak diajukan atau mengajukan diri sebagai calon
Presiden dan Wakil Presiden. Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang
Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden mengatur sejumlah persyaratan.
Ada 18 persyaratan13 sebagai calon Presiden atau Wakil Presiden. Tidak jauh
berbeda, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 sebagaimana diubah dengan
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan
Walikota, juga diatur pembatasan atau syarat-syarat yang harus dipenuhi ketika
Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
12
Ibid. Pasal 12
13
Pasal 5 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.
11

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

761

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

hendak mencalonkan diri sebagai calon kepala daerah. Dalam Undang-Undang
tersebut diatur, setiap calon kepala daerah harus memenuhi 21 persyaratan yang
ditentukan.14

Dari semua persyaratan yang ditentukan dalam Undang-Undang terkait pemilu
yang berlaku setelah perubahan Undang-Undang Dasar 1945, terdapat sejumlah
persyaratan yang mendapatkan perhatian serius karena dinilai kontroversial yaitu:
1. bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis Indonesia, termasuk
organisasi massanya, atau bukan orang yang terlibat langsung ataupun tak
langsung dalam G30S/PKI, atau organisasi terlarang lainnya;15
2. tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang
telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana
yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;16
3. mengundurkan diri sebagai kepala daerah, wakil kepala daerah, direksi,
komisaris, dewan pengawas dan karyawan pada badan usaha milik negara dan/
atau badan usaha milik daerah atau badan lain yang anggarannya bersumber
dari keuangan negara, yang dinyatakan dengan surat pengunduran diri yang
tidak dapat ditarik kembali;17
4. mengundurkan diri sebagai anggota Tentara Nasional Indonesia, Kepolisian
Negara Republik Indonesia, dan Pegawai Negeri Sipil sejak mendaftarkan diri
sebagai calon;18
5. mengundurkan diri sejak pendaftaran bagi kepala daerah dan/atau wakil
kepala daerah yang masih menduduki jabatannya.19
6. tidak memiliki konflik kepentingan dengan petahana.20
7. pemberian suara dan penentuan perolehan suara menggunakan cara pemilihan
kolektif dengan tata cara kesepakatan dan noken.21
Berbagai pembatasan maupun perlakuan berbeda bagi warga negara yang
menjadi bakal calon peserta pemilu dan pilkada sesungguhnya ditujukan agar

Pasal 7 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota.
Pasal 60 huruf g Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003, Pasal 5 huruf q Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan
Wakil Presiden.
16
Pasal 51 ayat (1) huruf g Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012, Pasal 5 huruf n Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008, Pasal 7 huruf g
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015.
17
Pasal 51 ayat (1) huruf k Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012.
18
Pasal 7 huruf s Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015.
19
Pasal 58 huruf q Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.
20
Pasal 7 huruf r Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015.
21
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 47-81/PHPU.A/VII/2009 terkait Perselisihan Hasil Pemilihan Umum Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten
Yahukimo, paragraf 3.24.
14
15

762

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

dalam pemilu dan pilkada terjaring pemimpin-pemimpin atau pemangku jabatan
publik yang baik, memiliki integritas, kapasitas, moral yang memadai, mendapatkan
kepercayaan dari masyarakat.22 Pemilu sebagai mekanisme pengisian jabatan
politik mesti dijadikan sarana untuk menjaring pemimpin atau pejabat publik
yang benar-benar bersih, berwibawa, jujur, dan memiliki integritas moral yang
terjaga.23

Terkait pembatasan bagi warga negara yang terlibat secara langsung atau
tidak dengan PKI sebagai organisasi terlarang misalnya, syarat dimaksud
ditujukan untuk melaksanakan Ketetapan MPR Nomor XXV/MPRS/1966 tentang
Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisi Terlarang
di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia
dan Larangan Setiap Kegiatan Untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham
atau Ajaran Komunisme/ Marxisme-Leninisme sebagai aturan yang secara tegas
melarangnya ajaran maxisme, leninisme dan komunisme.24Artinya pembatasan
tersebut merupakan kebijakan nasional dan kenyataan sejarah bangsa Indonesia
bahwa Partai Komunis Indonesia telah melakukan pengkhianatan terhadap bangsa
dan negara Republik Indonesia.25 Dengan demikian, pembatasan bagi yang terlibat
secara langsung atau tidak dengan PKI ditujukan agar dalam pemilihan umum
tidak terpilih warga negara yang sebelumnya pernah terlibat dalam kegiatan yang
dikategorikan mengkhianati negara.
Demikian pula dengan syarat lainnya seperti tidak pernah dijatuhi pidana
penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum
tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5
(lima) tahun atau lebih. Syarat itu dimaksud agar calon yang menduduki jabatan
publik atau pejabat publik memiliki track record yang tidak tercela sebagai standar
moral tertentu yang mesti dipenuhi oleh seorang pejabat publik.26 Pada saat yang
sama, syarat tersebut juga ditujukan untuk menjaga komitmen politik pemerintah
dalam meningkatkan kualitas penyelenggaraan dan hasil pemilu dan pemilukada.27

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIII/2015 terkait Pengujian Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas UndangUndang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang, h. 59.
23
Ibid., h. 60.
24
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Risalah Rapat Panitia Khusus RUU tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Sekretariat Jenderal DPR RI, Jakarta 26 September 2007, h. 6.
25
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 011-017/PUU-I/2003 terkait Pengujian Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2003 tentang
Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah terhadap UUD 1945,
h. 23.
26
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIII/2015, Op.Cit., h. 60.
27
Ibid., h. 61
22

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

763

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Pertimbangan yang hampir sama juga mendasari munculnya syarat bahwa
seorang calon kepala daerah harus mundur dari jabatan sebagai kepala daerah
dan juga tidak boleh memiliki konflik kepentingan dengan petahana. Syarat
mengundurkan diri sebagai kepala daerah (incumbent/petahana) semata-mata
ditujukan untuk menghindarkan penyalahgunaan kekuasaan/kewenangan (abuse
of power) dan untuk mewujudkan iklim persaingan yang sehat dan setara
(fairness) di antara calon kepala daerah dan wakil kepala daerah yang lain.28
Syarat mundurnya petahana diyakini akan melahirkan beberapa hal positif, yaitu:29
pertama, membuka ruang kemandirian dan netralitas birokrasi; kedua, akan
berdampak pada pemosisian persaingan dalam pilkada agar berjalan secara sehat
dan fair; ketiga, netralitas penyelenggara dan penyelenggaraan pilkada; keempat,
terjaminnya akuntabilitas pemerintahan yang sedang berjalan.

Dengan persyaratan tersebut, peluang untuk menggunakan fasilitas-fasilitas
negara untuk kepentingan pribadi, mengerahkan/mengikutsertakan Pegawai
Negeri Sipil (PNS) untuk ikut serta berkampanye bagi kepala daerah dan wakil
kepala daerah yang sedang menjabat dapat dihindari.30 Pada saat yang sama,
dengan telah mengundurkan diri, maka akan tersedia kesempatan dan keleluasaan
yang cukup bagi kepala daerah yang mengikuti pemilihan kepala daerah dalam
mempersiapkan diri guna mencalonkan kembali menjadi kepala daerah.31

Demikian juga dengan persyaratan tidak menjadi anggota TNI dan Polri.
Munculnya persyaratan tersebut salah satunya dilatarbelakangi komitmen politik
pemerintah untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan dan hasil pemilu.32 Lagi
pula, anggota TNI dan Polri sama halnya dengan pegawai negeri sipil merupakan
jabatan profesi yang sifatnya profesional, dan merupakan pilihan karir.33 Sehingga
keikutsertaannya sebagai kontestan pemilu harus dibedakan dengan warga negara
lainnya serta juga harus mengikuti pembatasan-pembatasan yang ditentukan
pembentuk undang-undang.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 17/PUU-VI/2008 terkait Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
dan Undang-Undang Nomor 12 tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia h. 25.
29
Irvan Mawardi, Pemilu dalam Cengkraman Oligarki (Fenomena Kegagasan Demokrasi Prosedural), Pusat Kajian Politik, Demokrasi dan Perubahan
Sosial, Makasar, 2011, h. 95-96.
30
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 17/PUU-VI/2008, Op.cit., h. 25.
31
Ibid., h. 23
32
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 46/PUU-XIII/2015 terkait Pengujian Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas UndangUndang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang, h. 60.
33
Ibid., h. 60.
28

764

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

B. Pembedaan Hak untuk Memilih
Selanjutnya terkait hak memilih (right to vote), setiap warga negara yang akan
memberikan hak pilihnya juga harus memenuhi syarat-syarat yang ditentukan,
seperti berumur 17 tahun atau sudah pernah kawin,34 terdaftar sebagai pemilih,35
bukan anggota Tentara Nasional Indonesia dan anggota kepolisian Negara Republik
Indonesia,36 tidak sedang dicabut hak pilihnya,37 dan syarat-syarat lain yang
ditentukan undang-undang. Persyaratan-persyaratan tersebut ada yang bersifat
administratif dan ada pula yang bersifat substantif. Syarat administratif seperti
terdaftar sebagai pemilih dan sudah berumur 17 tahun atau sudah pernah kawin.
Sedangkan syarat substantif seperti bukan anggota TNI dan Polri dan tidak sedang
dicabut hak pilihnya. Artinya, warga negara yang berprofesi sebagai anggota
TNI dan Polri tidak dapat menggunakan hak pilihnya dalam pemilu.Pembatasan
terhadap hak pilih warga negara yang berkedudukan sebagai anggota TNI dan
Polri merupakan salah satu poin penting yang mendapat perhatian khusus.

Setelah perubahan UUD 1945, pembatasan terhadap hak pilih anggota TNI
dan Polri pertama kali diintroduksi dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003
tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Dalam Pasal 145 Undang-Undang
tersebut dinyatakan, "Dalam Pemilu tahun 2004, anggota Tentara Nasional
Indonesia dan anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia tidak menggunakan
hak memilihnya". Rumusan yang hampir sama juga dinyatakan dalam Pasal 102
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan
Wakil Presiden. Pasal 102 Undang-Undang Pemilu Presiden menyatakan, Dalam
Pemilu Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2004, anggota Tentara Nasional
Indonesia dan anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia tidak menggunakan
hak memilihnya. Sesuai ketentuan tersebut, pada Pemilu 2004 anggota TNI dan
Polri sekalipun mereka merupakan warga negara, namun hak pilih mereka tidak
dapat digunakan karena adanya pembatasan oleh Undang-Undang.
Dalam perkembangannya, pembatasan terhadap penggunaan hak pilih
anggota TNI dan Polri juga diatur kembali dengan rumusan yang sama dalam
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Pemilihan

Pasal 19 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012, Pasal 27 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil
Presiden
Pasal 20 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012, Pasal 28 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden,
dan Pasal 57 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015
36
Pasal 326 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012, Pasal 260 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden
37
Pasal 14 ayat (2) huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003
34

35

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

765

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah38 dan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang
Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden39 yang dijadikan landasan hukum
penyelenggaraan pemilihan umum tahun 2009. Begitu juga dalam Pemilu 2014,
anggota TNI dan Polri juga tidak diperkenankan menggunakan hak pilihnya sesuai
Pasal 326 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota
Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah. Begitu juga dalam Pemilu Presiden dan Wakil Presiden Tahun
2014 yang pelaksanaannya didasarkan pada Undang-Undang Nomor 42 Tahun
2008, anggota TNI dan Polri tidak menggunakan hak pilihnya. Sekalipun Pasal 260
Undang-Undang tersebut hanya membatasi penggunaan hak pilih anggota TNI dan
Polri untuk Pemilu Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2009, namun ketentuan
tersebut dinyatakan konstitusional bersyarat oleh Mahkamah Konstitusi melalui
Putusan Nomor 22/PUU-XII/201440 terkait Pengujian Pasal 260 Undang-Undang
Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.
Pembatasan hak pilih anggota TNI dan Polri juga diterapkan dalam pemilihan
umum kepala daerah dan Wakil Kepala Daerah. Hal itu secara tegas dinyatakan
dalam Pasal 230 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah bahwa, "Anggota Tentara Nasional Indonesia dan anggota Kepolisian Negara
Republik Indonesia tidak menggunakan hak memilihnya dalam pemilihan kepala
daerah dan wakil kepala daerah sepanjang belum diatur dalam undang-undang.

Ketika Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, khususnya terkait pemilihan
kepala daerah diatur dalam Undang-Undang tersendiri, yaitu Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota,
pengaturan tentang pembatasan hak pilih anggota TNI dan Polri tidak lagi
diatur. Begitu juga ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014 dicabut melalui
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 yang
kemudian disahkan menjadi Undang-Undang melalui Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2015, pengaturan pembatasan hak pilih anggota TNI Polri juga tidak diatur.
Dengan demikian, sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku hari ini, pembatasan penggunaan hak pilih anggota TNI dan Polri

Pasal 318 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
39
Pasal 260 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.
40
MK : Anggota TNI-Polri Tak Punya Hak Pilih dalam Pilpres, http://nasional.kompas.com/read/2014/05/28/1226045/MK.Anggota.TNI.Polri.Tak.Punya.
Hak.Pilih.dalam.Pilpres, diakses tanggal 15 Januari 2016.
38

766

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

dilakukan dalam Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD, dan pemilu Presiden dan
Wakil Presiden. Sedangkan untuk pemilihan kepala daerah serentak tahun 2015,
pembatasan hak pilih anggota TNI dan Polri tidak lagi dilakukan.

Hanya, secara faktual sekalipun hak pilih anggota TNI dan Polri tidak dilarang
untuk digunakan dalam Pemilu 2014 dan pilkada serentak 2015, anggota TNI
dan Polri tetap saja tidak menggunakan hak pilih. Dengan demikian, luputnya
pengaturan pembatasan hak pilih dalam Undang-Undang Pilkada lebih karena
faktor kelalaian dalam merumuskannya dalam Undang-Undang yang baru.41
Sementara pilihan kebijakan yang diambil oleh pembentuk undang-undang
sesungguhnya masih berada pada ranah membatasi hak pilih anggota TNI dan
Polri dalam pemilu dan pilkada.42
Merujuk Pasal 39 angka 4 Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang
Tentara Nasional Indonesia, Prajurit dilarang terlibat dalam kegiatan dipilih
menjadi anggota legislatif dalam pemilihan umum dan jabatan politis lainnya.
Artinya, larangan hanya ditujukan pada keterlibatan dalam menggunakan hak
dipilih (right to be a candidate), bukan hak untuk memilih. Lalu, mengapa hak
pilih anggota TNI dan Polri mesti dibatasi? Salah satu alasan yang dapat dilacak,
pembatasan keterlibatan anggota TNI dan Polri dalam pemilu, baik untuk
menggunakan hak pilih maupun hak memilihnya adalah untuk membangun dan
mengembangkan TNI secara profesional sesuai kepentingan politik negara yang
mengacu pada nilai dan prinsip demokrasi, supremasi sipil, hak asasi manusia,
ketentuan hukum nasional dan internasional yang telah diratifikasi.43Pada saat
yang sama, pembatasan hak memilih dan dipilih anggota TNI dan Polri juga
ditujukan untuk menjaga independensi penyelenggaraan pemilu.44
C. Pergeseran Batas Pembedaan Hak Pilih dan Konsekuensinya

Terkait pembatasan maupun pembedaan hak pilih antar warga negara, baik
dalam penggunaan hak dipilih maupun hak memilih sebagaimana diuraikan di
atas sesungguhnya dapat dibenarkan secara konstitusional. Hal itu didasarkan
pada ketentuan Pasal 28J ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik
Hal yang sama juga terjadi dalam Pemilu Presiden dan Wakil Presiden Tahun 2014. Ketika pelaksanaan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden
Tahun 2014 didasarkan pada Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008, jika hak pilih anggota TNI dan Polri tetap ingin dibatasi, seharusnya
dilakukan perubahan terhadap Pasal 260 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008. Hanya saja, pembentukan undang-undang tidak melakukannya, melainkan justru terjadi melalui proses pengujian undang-undang oleh masyarakat sipil melalui Mahkamah Konstitusi.
42
Risalah Sidang Perkara Nomor 22/PUU-XII/2014 Perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden
dan Wakil Presiden Terhadap Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2014, h. 3.
43
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia.
44
Wahyudi Djafar: Belum Saatnya TNI/Polri Bisa Memilih, http://www.rumahpemilu.org/in/read/6049/Wahyudi-Djafar-Belum-Saatnya-TNIPolri-BisaMemilih, diakses tanggal 15 Januari 2016.
41

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

767

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Indonesia. Hanya saja, pembedaan dan pembatasan kebebasan seseorang dengan
undang-undang haruslah didasarkan atas alasan-alasan yang kuat, masuk akal dan
proporsional serta tidak berlebihan.45 Pembatasan hak dan kebebasan hanya dapat
dibenarkan apabila diperlukan demi melindungi kebebasan lainnya dari kelompok
yang kurang beruntung.46 Sementara, pembedaan dapat dibenarkan dalam rangka
memenuhi hak atas kesempatan yang sama untuk berpatisipasi dalam pemilu.
Dalam konteks itu, pembatasan dan pembedaan hanya boleh dilakukan untuk
semata-mata menjamin hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi
tuntutan yang adil sesuai pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan
ketertiban umum dalam masyarakat sesuai ketentuan Pasal 28J UUD 1945 di atas.
Oleh karena itu, sejumlah pembatasan hak pilih sebagaimana diuraikan di
atas sesungguhnya memiliki landasan konstitusional. Apalagi praktik politik dinasti
yang korup, terpilihnya pemimpin politik di pusat maupun daerah yang tidak
benar-benar bersih, berwibawa, jujur, memiliki integritas moral yang terjaga dan
tidak pernah mengkhianati negara menjadi alasan penting diaturnya pembatasanpembatasan bagi warga negara yang akan dipilih dalam pemilu maupun pilkada.
Secara teoritik, pembedaan dan pembatasan tersebut juga mendapatkan alasan
pembenar. Salah satunya menurut teori keadilan yang dikemukakan John Rawls.
Dalam A Theory of Justice ia mengemukan dua prinsip keadilan sebagai berikut :47
"First: each person is to have an equal right to the most extensive scheme
of equal basic liberties compatible with a similar scheme of liberties for
others. Second: social and economic inequalities are to be arranged so that
they are both (a) reasonably expected to be to everyone’s advantage, and
(b) attached to positions and offices open to all".

Dalam mewujudkan keadilan sebagai fairness, terkait pembedaan dan
pembatasan kebebasan, John Rawls menekankan bahwa pembatasan memang dapat
mengakibatkan ketidaksamaan dalam kebebasan politik, namun ketidaksamaan
ini diperbolehkan apabila hal itu penting demi terjaminnya kebebasan dari
kelompok yang kurang beruntung.48 Dalam konteks itu, pembatasan-pembatasan
tertentu yang diintroduksi ke dalam Undang-Undang dapat dibenarkan sepanjang
dimaksudkan untuk menjamin hak atas partisipasi politik yang sama bagi semua
warga negara yang berbeda latar belakang dan sumber daya yang dimilikinya.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 011-017/PUU-I/2003, Op.cit., h. 35.
Andre Ata Ujan, Keadilan dan Demokrasi Telaah Filsafat Politik John Rawls, Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2001, h. 105.
47
John Rawls, A Thery Of Justice (Revised Edition), Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press, 1971, h. 53.
48
Andre Ata Ujan, Op.cit., h. 105.
45
46

768

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Hanya saja, dalam perkembangannya berbagai pembatasan terhadap hak
dipilih dan memilih warga negara mulai diperlonggar karena dinilai bertentangan
dengan Undang-Undang Dasar 1945. Pelonggaran tersebut dilakukan melalui
proses pengujian undang-undang. Hal itu dapat dibaca dalam sejumlah putusan
Mahkamah Konstitusi terkait pengujian Undang-Undang yang berhubungan dengan
pemilu dan pilkada.

Untuk pertama kali, pelonggaran dilakukan terhadap syarat bukan bekas
anggota organisasi terlarang Partai Komunis Indonesia, termasuk organisasi
massanya, atau bukan orang yang terlibat langsung ataupun tak langsung dalam
G30S/PKI, atau organisasi terlarang lainnya sebagaimana diatur dalam Pasal 60
huruf g Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003. Syarat yang menurut pembentuk
undang-undang adalah untuk mengantisipasi terpilihnya warga negara yang
sebelumnya pernah terlibat secara langsung ataupun tidak dalam tindakan makar
atau mengkhianati negara dinilai MK bertentangan dengan Undang-Undang Dasar
1945. Sebab, pembatasan yang demikian dinilai berlebihan dan tidak proporsional
karena didasarkan atas pertimbangan yang bersifat politis, bukan pertimbangan
soal kecakapan seperti faktor usia, keadaan sakit jiwa, serta ketidakmungkinan
(impossibility) karena telah dicabut hak pilihnya oleh putusan pengadilan.49
Putusan ini dinilai sebagai momen untuk mengakhiri praktik diskriminasi yang
diderita korban dan keluarganya.50 Putusan tersebut dianggap sebagai salah satu
putusan penting (landmark decisions) yang dibuat MK karena berani mengambil
keputusan yang berlawanan dengan tingginya penolakan terhadap penghapusan
syarat dimaksud ketika itu.51 Putusan tersebut juga dianggap penting karena
mempengaruhi hak pilih dan persyaratan menggunakan hak pilih warga negara.52
Pelonggaran persyaratan selanjutnya dilakukan terhadap ketentuan tidak
pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah
mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam
dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih melalui Putusan Mahkamah

Ibid., h. 35.
Todung Mulya Lubis, "Putusan Mahkamah Konstitusi Perkara No. 011-017/PUU-I/2003 dari Perspektif Hukum Hak Asasi Manusia Internasional",
Jurnal Konstitusi Volume 1 Nomor 1, Juli 2004, h. 22.
51
Tim Meisburger (Ed.), Demokrasi di Indonesia, Sebuah Survei Pemilih Indonesia 2003, Asia Foundation, Jakarta, 2003, h. 140. Berdasarkan
hasil survey nasional atas pemilih Indonesia oleh Asia Foundation, jajak pendapat dilakukan dari tanggal 25 Juni sampai 10 Agustus 2003 di
32 dari 33 propinsi seluruh Indonesia, dengan melibatkan sebanyak 1.056 sampel yang diambil secara acak dengan memperhatikan aspek
keterwakilan secara nasional melalui wawancara diperoleh hasil bahwa 68% responden ketika itu menolak usul penghapusan larangan bagi
bekas anggota PKI untuk menjadi calon anggota DPR dalam Pemilu 2004.
52
Janedjri M. Gaffar, Hukum Pemilu dalam Yurisprudensi Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Konstitusi Press, 2013, h. 72.
49
50

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

769

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Konstitusi Nomor 14-17/PUU-V/200753 dan Putusan Mahkamah Konstitusi
Nomor 4/PUU-VII/200954. Syarat tersebut Menurut MK dapat ditiadakan untuk
jabatan publik yang dipilih (elected officials). Sebab,terkait dengan pemilu secara
universal dianut prinsip bahwa peniadaan hak pilih itu hanya karena pertimbangan
ketidakcakapan.55 Oleh karena itu, pembatasan tidak dapat dilakukan terhadap
kondisi ketidakmungkinan (impossibility) seperti karena dicabut hak pilihnya.
Melalui Putusan Nomor 4/PUU-VII/2009, syarat tidak pernah dipidana dimaksud
dinyatakan inkonstitusional bersyarat apabila tidak dipenuhi syarat-syarat :pertama,
berlaku bukan untuk jabatan-jabatan publik yang dipilih (elected officials);kedua,
berlaku terbatas untuk jangka waktu 5 (lima) tahun setelah mantan terpidana
selesai menjalani pidana penjara;ketiga, kejujuran atau keterbukaan mengenai
latar belakang jati dirinya sebagai mantan terpidana;empat, bukan sebagai pelaku
kejahatan yang berulang-ulang.56
Khusus untuk syarat mencalonkan diri sebagai kepala daerah dan wakil
kepala daerah, syarat tersebut kembali diperlonggar melalui putusan Mahkamah
Konstitusi Nomor 42/PUU-XIII/2015, di mana, persyaratan tidak pernah dipidana
sebagaimana diatur dalam Pasal 7 huruf g Undang-Undang Nomor 8 Tahun
2015 dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 secara bersyarat sepanjang
tidak dimaknai dikecualikan bagi mantan terpidana yang secara terbuka dan
jujur mengemukakan kepada publik bahwa yang bersangkutan adalah mantan
terpidana.57

Lebih lanjut, pelonggaran syarat juga terjadi terhadap ketentuan wajib
mengundurkan diri sejak pendaftaran bagi kepala daerah dan/atau wakil kepala
daerah yang masih menduduki jabatannya. Awalnya, syarat ini dimaksudkan
untuk menghindari penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) dan mewujudkan
iklim persaingan yang sehat dan setara (fairness).58 Hanya saja, oleh Mahkamah
Konstitusi, syarat yang diatur dalam Pasal 58 q Undang-Undang Nomor 12 Tahun
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 14-17/PUU-V/2007 terkait pengujian Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum
Presiden dan Wakil Presiden, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 23 tentang Mahkamah Konstitusi, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004
tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
54
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 4/PUU-VII/2009 terkait pengujian Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota
Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, h. 78.
55
Ibid., h. 78.
56
Ibid., h. 80.
57
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIII/2015 Op.Cit., h. 73.
58
Riri Nazriyah, "Implikasi Putusan MK terhadap Netralitas PNS dalam Pemilihan Kepala Daerah", Jurnal Konstitusi, Volume 6, Nomor 2, Juli
2009, h. 65.
53

770

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

2008 ini dinilai sebagai syarat yang berlebihan sehingga merugikan hak-hak
seseorang yang dijamin oleh hukum.59 Lebih lanjut, MK juga menyatakan bahwa
dengan adanya syarat tersebut akan mengakibatkan seorang kepala daerah yang
berkeinginan mencalonkan diri sebagai kepala daerah pada periode berikutnya
akan hilang haknya untuk menduduki jabatan selama lima tahun penuh.60

Begitu juga dengan persyaratan tidak memiliki konflik kepentingan dengan
petahana. Syarat yang diatur dalam Pasal 7 huruf r Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2015 ini dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 oleh Mahkamah
Konstitusi melalui Putusan Nomor 33/PUU-XIII/2015. Persyaratan dimaksud
dinilai mengandung muatan diskriminasi karena didasari oleh maksud untuk
mencegah kelompok tertentu untuk menggunakan hak konstitusionalnya.61Selain
itu, pembatasan seharusnya ditujukan kepada kepala daerah petahana, bukan
kepada keluarga atau kerabatnya.62
Demikian pula dengan syarat harus mengundurkan diri sebagai anggota
Tentara Nasional Indonesia, Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan Pegawai
Negeri Sipil sejak mendaftarkan diri sebagai calon juga dilakukan pelonggaran
melalui pengujian Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015. Hanya saja, pelonggaran
ini hanya terkait waktu kapan pengunduran diri secara permanen dilakukan.
Syarat mengundurkan diri secara permanen sejak mendaftarkan diri dinyatakan
inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional) kecuali jika kedua frasa
dalam kedua ketentuan a quo diartikan “mengundurkan diri sejak calon ditetapkan
memenuhi persyaratan oleh KPU/KIP.”63

Berbagai Putusan Mahkamah Konstitusi yang memperlonggar sejumlah
persyaratan untuk dapat melaksanakan hak untuk dipilih berangkat dari
semangat bahwa pembatasan hak dipilih dalam pemilu hanya dapat didasarkan
atas pertimbangan ketidakcakapan (impossibility) seseorang. Pembatasan untuk
selain itu tidak dapat dibenarkan. Sebab, hak konstitusional warga negara untuk
memilih dan dipilih (right to vote and right to be candidate) merupakan hak yang
dijamin oleh konstitusi, undang-undang maupun konvensi internasional, maka
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 17/PUU-VI/2008 terkait Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah, h. 54.
60
Ibid., h. 55.
61
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 33/PUU-XII/2015 terkait pengujian Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas UndangUndang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang, h. 143.
62
Ibid., h. 150.
63
Ibid., h. 158.
59

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

771

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

pembatasan penyimpangan, peniadaan dan penghapusan akan hak dimaksud
merupakan pelanggaran terhadap hak asasi dari warga negara.64

Dengan demikian, Mahkamah Konstitusi sesungguhnya menempatkan hak
dipilih dan memilih hampir tanpa batas. Sebab, hak pilih dan memilih tidak
boleh dibatasi sekalipun untuk maksud ingin menciptakan pemilihan umum yang
dapat menghasilkan pemimpinan politik yang berintegritas dan tidak cacat moral.
Artinya, hak pilih yang awalnya diletakkan di titik pembatasan digeser secara
bebas ke titik pembatasan dengan spektrum yang lebih luas, yaitu pembatasan
yang hanya dapat dilakukan karena alasan ketidakcakapan saja.
Pergeseran tersebut juga berimbas pada perubahan desain pertarungan
dalam pemilu. Di mana, aspek-aspek moral (dengan menempatkan sejumlah
persyaratan dalam undang-undang) yang awalnya dijadikan saringan awal
keterpilihan seseorang digeser menjadi peran publik untuk menentukannya.
Publiklah yang memilih dan menentukan apakah kontestan pemilu tertentu yang
memiliki catatan hukum yang buruk masih dipercaya atau tidak untuk menduduki
jabatan yang dipilih.
Itu artinya, hukum (undang-undang) yang awalnya diposisikan sebagai alat
untuk menyaring bakal calon pejabat publik yang dipilih dihilangkan fungsinya
digantikan dengan peran pemilih. Dengan begitu, undang-undang sebagai satu
satu instrumen mengawal pemilu agar menghasilkan orang-orang berintegritas
dan tidak cacat moral kehilangan perannya ketika MK melakukan pergeseran
radikal terkait pembatasan dan pembedaan hak pilih dan pemilu dan pilkada.

Langkah yang ditempuh Mahkamah Konstitusi kalau bukan menihilkan
gagasan penyelenggaraan pemilu dan pilkada yang adil dan berintegritas,65
setidaknya memperluas kesempatan untuk terpilihnya pemimpin politik yang
tidak berintegritas, moralitas yang rendah, dan terciptanya kondisi di mana daerah
tertentu dikuasai oleh atau jatuh di tangan suatu keluarga tertentu saja. Pada
saat yang sama, hal itu juga mengenyampingkan prinsip diferen (antar warga
negara yang berbeda satu sama lain) sebagai salah satu prinsip keadilan dalam
penyelenggaraan pemilu sebagaimana dikemukakan Rawls.
Lebih jauh, pergeseran berupa pelonggaran syarat untuk dapat melaksanakan
hak memilih dan dipilih dalam pemilu maupun pilkada yang awalnya dilakukan
64
65

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 011-017/PUU-I/2003, Op.cit., h. 35.
Mukhtar Sarman, Menakar Kualitas Pilkada: "Menstrukturkan Sebuah Kontestasi Politik yang Berintegritas", Jurnal Etika & Pemilu Vol. 1, Nomor
2, Agustus 2015, h. 7.

772

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

MK dengan baik justru bertabrakan dengan tujuan baik lainnya, yaitu menciptakan
pemilu yang berintegritas, berkualitas dan adil bagi semua. Dalam sebuah kontestasi
yang tidak didesain dengan batas-batas tertentu dalam rangka menciptakan
kompetisi yang seimbang, sama saja membiarkan proses pemilu berjalan secara
tidak fair. Di mana, orang-orang tertentu dengan segala sumberdaya publik yang
ada di bawah kekuasaannya justru dibiarkan bertarung dengan yang lainnya
bermodal sumber daya yang amat terbatas.
Apabila hal itu dibiarkan, kondisi yang akan terjadi adalah pertarungan yang
tidak seimbang dan ketidaksetaraan dalam pemilu dan pilkada. Sementara, prinsip
kesetaraan sesungguhnya menghendaki adanya jaminan keadilan yang diterima
setiap orang,66 termasuk aturan hukum yang proporsional dalam penyelenggaraan
pemilu.

KESIMPULAN

Hak memilih dan dipilih (hak pilih) merupakan hak konstitusional warga
negara yang di dalam sejumlah Undang-undang Pemilu dan Pilkada diatur
dengan sejumlah pembatasan dan pembedaan perlakukan terhadap warga negara.
Pengaturan awal ihwal hak pilih tersebut berangkat dari paradigma pembatasan
dan pembedaan untuk tujuan menjamin terselenggaranya pemilu dan pilkada
yang fair guna menghasilkan pemimpin-pemimpin politik yang berintegritas.
Hanya saja, perkembangan legislasi, terutama melalui pengujian undang-undang
yang dilakukan MK justru menggeser paradigma tersebut. Berbagai pembatasan
dan pembedaan hak pilih diperlonggar. Alasan-alasan pembatasan yang ditujukan
untuk menjamin integritas hasil pemilu dinilai MK berlebihan, karena pembatasan
hak pilih hanya dapat dilakukan dengan alasan ketidaksanggupan seseorang.
Pergeseran tersebut menempatkan pengaturan hak pilih pada posisi yang sangat
liberal, sehingga akan berdampak pada penyelenggaraan pemilu dan pilkada
yang tidak dikawal oleh aturan hukum yang memang didesain untuk “menjaga”
pemilu agar menghasilkan pemimpin-pemimpin politik yang profesional dan
tidak cacat moral.
Sebagai saran, pergeseran paradigma yang terjadi melalui pembentukan
undang-undang dan pengujian undang-undang ini perlu dievaluasi kembali. Jika
66

Ibid., h. 10.

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

773

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

hendak memperoleh hasil pemilu yang lebih baik, pembatasan hak pilih tidak
dapat hanya disandarkan pada alasan ketidakmampuan semata, melainkan juga
harus berdasar pada alasan-alasan objek lain sesuai standar moral dan fairness
penyelenggaraan pemilu.

DAFTAR PUSTAKA
Buku

Andre Ata Ujan, 2001, Keadilan dan Demokrasi Telaah Filsafat Politik John Rawls,
Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Bambang Waluyo, 2002, Penelitian Hukum dalam Praktik, Jakarta: Sinar Grafika.

Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Risalah Rapat Panitia Khusus RUU
tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Sekretariat Jenderal DPR RI,
Jakarta 26 September 2007

Hendarmin Ranadireksa, 2009, Dinamika Konstitusi Indonesia (Edisi Kedua),
Bandung: Penerbit Fokusmedia.
Irvan Mawardi, 2011, Pemilu dalam Cengkraman Oligarkhi (Fenomena Kegagasan
Demokrasi Prosedural), Makasar: Pusat Kajian Politik, Demokrasi dan
Perubahan Sosial.
Janedjri M. Gaffar, 2013, Demokrasi dan Pemilu di Indonesia, Jakarta: Konstitusi
Press.

John Rawls, 1971, A Thery Of Justice (Revised Edition), Cambridge, Massachusetts:
The Belknap Press Of Harvard University Press.
Khairul Fahmi, 2011, Pemilihan Umum dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Rajawali
Pers.

Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Risalah Sidang Perkara Nomor 22/PUUXII/2014 Perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang
Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden Terhadap Undang-Undang Dasar
1945, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2014
Tim Meisburger (Ed.), 2003, Demokrasi di Indonesia, Sebuah Survei Pemilih
Indonesia 2003, Jakarta: Asia Foundation.
774

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Munafrizal Manan & Cholidin Nasir, 2015, Kompilasi Putusan Pengujian UU Oleh
MK, Putusan yang Dikabulkan Tahun 2003-2015, Biro Rekruitmen, Advokasi
dan Peningkatan Kapasitas Hakim, Jakarta: Komisi Yudisial RI.

Robert Dahl, 2001, Perihal Pemilu, Menjelajahi Teori dan Praktek Demokrasi secara
Singkat, diterjemahkan oleh A Rahman Zainuddin, Yayasan Obor Indonesia,
Jakarta.
Saldi Isra, 2009, Pergeseran Fungsi Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Indonesia
Setelah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Disertasi Program Pascasarjana
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta,
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2006, Penelitian Hukum Normatif Suatu
Tinjauan Singkat, Rajagrafindo Persada, Jakarta.

Yusril Ihza Mahendra, 1996, Dinamika Tata Negara Indonesia, Kompilasi Aktual
Masalah Konstitusi Dewan Perwakilan dan Sistem Kepartaian, Gema Insani
Press, Jakarta.

Peraturan Perundang-undangan, Putusan Pengadilan dan Perjanjian
Internasional
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Pemilihan
Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2003 Nomor 37), diundangkan tanggal 11 Maret 2003.
Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 127), diundangkan
tanggal 16 Oktober 2004

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Pemilihan
Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2008 Nomor 51), diundangkan tanggal 31 Maret 2008

Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan
Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor
176), diundangkan tanggal 14 November 2008.
Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

775

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan
Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2012 Nomor 117),
diundangkan tanggal 11 Mei 2012.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan
Walikota (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 57),
diundangkan tanggal 18 Maret 2015.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 011-017/PUU-I/2003 terkait Pengujian
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan
Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah terhadap UUD 1945

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 14-17/PUU-V/2007 terkait pengujian
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden
dan Wakil Presiden, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 23 tentang Mahkamah
Konstitusi, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan UndangUndang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 17/PUU-VI/2008 terkait Pengujian UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UndangUndang Nomor 12 tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang
nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terhadap Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 4/PUU-VII/2009 terkait pengujian UndangUndang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan
Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 47-81/PHPU.A/VII/2009 terkait Perselisihan
Hasil Pemilihan Umum Bupati dan Wakil Bupati Kabupaten Yahukimo

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 33/PUU-XII/2015 terkait pengujian UndangUndang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,
dan Walikota Menjadi Undang-Undang
776

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

Pergeseran Pembatasan Hak Pilih dalam Regulasi Pemilu dan Pilkada
The Shift of the Limitation of Suffrage in General and Local Elections Regulations

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIII/2015 terkait Pengujian
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,
dan Walikota Menjadi Undang-Undang
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 46/PUU-XIII/2015 terkait Pengujian
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,
dan Walikota Menjadi Undang-Undang.
Jurnal

Mukhtar Sarman, 2015, “Menakar Kualitas Pilkada : Menstrukturkan Sebuah
Kontestasi Politik yang Berintegritas”, Jurnal Etika & Pemilu Volume 1, Nomor
2, Agustus, h. 7 – 21.

Riri Nazriyah, 2009, “Implikasi Putusan MK Terhadap Netralitas PNS dalam
Pemilihan Kepala Daerah”, Jurnal Konstitusi, Volume 6, Nomor 2, Juli, h. 63 - 82.
Todung Mulya Lubis, 2004, “Putusan Mahkamah Konstitusi Perkara No. 011-017/
PUU-I/2003 dari Perspektif Hukum Hak Asasi Manusia Internasional”, Jurnal
Konstitusi, Volume 1, Nomor 1, Juli, h.12 - 29.
Internet

Mahkamah Konstitusi, 2016, “Anggota TNI-Polri Tak Punya Hak Pilih dalam
Pilpres”,http://nasional.kompas.com/read/2014/05/28/1226045/
MK.Anggota.TNI.Polri.Tak.Punya.Hak.Pilih.dalam.Pilpres, diunduh 15 Januari.
Wahyudi Djafar, 2016, “Belum Saatnya TNI/Polri Bisa Memilih”, http://www.
rumahpemilu.org/in/read/6049/Wahyudi-Djafar-Belum-Saatnya-TNIPolriBisa-Memilih, diunduh 15 Januari.

Jurnal Konstitusi, Volume 14, Nomor 4, Desember 2017

777