ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PROGRAM NASIONAL
PEMBERDAYAAN MASYARAKAT MANDIRI PERDESAAN (PNPM MP)
STUDI KASUS DI KECAMATAN MANGGIS KABUPATEN
KARANGASEM TAHUN 2009 DAN 2010
Oleh : Nyoman Sura Adi Tanaya STIA-Denpasar.
Bali Abstract Poverty has been a classic, complex and global social symptom.
Problemstructure: .
Are the cultural elements the causes of the helplessness of the poor in Manggis District? .
Does the implementation management affect execution of the National Program for Community Empowerment Independent Rural Areas (PNPM MP) in Manggis District? .
Is the implementation of the PNPM PM policy able to empower the people in Manggis District? .
What is the meaning of the PNPM PM implementation at the district, village and subvillage levels? Although the PNPM MP program implementation formally applies the bottom-up theory, the analytical PNPM MP implementation processes have shown a strong tendency to use the top-down theory.
Theoretically, the PNPM MP program implementation in Manggis District has used the (Wayne Parsons, 2.
combined approach.
The Merilee Grindle implementation approach is able to explain the PNPM MP implementation.
By adding the communication factors to the Grindle model, the PNPM MPimplementation will resemble the bottom-up inclined Elmore model.
Conclusion: first, the cultural factors represent one of the causes of poverty, but their impacts are relatively small compared with the natural and structural Second, the policy managerial implementation has been successful in the sense that it has performed all its functions, except for that of control and supervision.
Third, the PNPM MP program implementation has complied with the applicable procedures and provisions (PTO).
The PNPM MP implementation has resulted in the capacity increases of persons/institutions at Sub-district and District levels but has not succeeded in reducing the number of the poor people (RTM).
Fourth, the PNPM MP implementation has in general complied with the procedures but the PNPM MP implementation has not been able to reach the main purpose of the policy, to overcome the problems of poverty.
Key words: poverty, policy implementation, implementation models.
Latar Belakang Gejala kemiskinan merupakan salah satu masalah sosial yang klasik, kompleks dan global.
Disebut klasik karena masalah kemiskinan telah ada sejak lama dan hingga sekarang belum benar-benar dapat diatasi.
Dikatakan kompleks karena penanganannya membutuhkan kombinasi dari berbagai pendekatan (Mafruhah, 2.
Dinyatakan global karena gejala kemiskinan ditemui di banyak negara, baik negara maju terlebih negara berkembang (Edi Suharto, 2.
Peluncuran program Millenium Development Goals atau MDGs (UNDP, 2.
merupakan salah satu bukti kemiskinan telah menjadi isu global.
Data menunjukkan, sejak tahun 1976 hingga 1996 memang terjadi penurunan tingkat kemiskinan dari 40,1% menjadi 11,3%.
Namun angka kemiskinan meningkat tajam karena krisis moneter menjadi 23,5% tahun 1999 dan turun kembali menjadi 18,2% tahun 2002.
Bahkan menurut data Badan Pusat Statistik (BPS) menunjukkan terjadi penurunan jumlah penduduk miskin pada tahun 2006 adalah 39,05 juta orang atau 17,75%.
Begitu pula tahun 2007 jumlah penduduk miskin menurun menjadi 37,17 juta orang atau 16,58% dari total penduduk (Nugroho, 2009: 17.
Sumodiningrat, 2009:.
Dari data ini terlihat penanganan masalah kemiskinan di Indonesia terlihat belum konsisten atau bersifat fluktuatif.
Rumusan permasalahan penelitian adalah sebagai berikut:
Apa benar budaya kemiskinan sebagai penyebab ketidakberdayaan warga miskin di Kecamatan Manggis.
Kabupaten Karangasem? Apakah faktor manajemen di tingkat pelaksanaan berpengaruh terhadap implementasi PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Manggis.
Kabupaten Karangasem? Apakah implementasi model kebijakan PNPM Mandiri Perdesaan mampu memberdayakan warga miskin di Kecamatan Manggis.
Kabupaten Karangasem? Apa makna implementasi kebijakan PNPM Mandiri Perdesaan di Kecamatan Manggis.
Kabupaten Karangasem? Kemiskinan Kemiskinan sebagai ketidakmampuan seorang individu memenuhi kebutuhan dasarnya (Suyono, 2.
Kemiskinan dimaknai sebagai ketidakmampuan untuk memenuhi standar tertentu dari kebutuhan dasar, baik makanan maupun bukan makanan (BPS.
Kemiskinan adalah ketidakmampuan untuk memenuhi standar tertentu dari kebutuhan dasar, baik makanan maupun bukan makanan.
Standar ini disebut garis kemiskinan, yakni nilai pengeluaran konsumsi kebutuhan dasar makanan setara 2.
kalori energi per kapita per hari, ditambah nilai pengeluaran untuk kebutuhan dasar bukan makanan yang paling pokok.
Pemberdayaan Pemberdayaan sebagai upaya penyediaan kepada orang-orang atas sumber kesempatan, pengetahuan, dan keterampilan untuk meningkatkan kemampuan mereka menentukan masa depannya dan untuk berpartisipasi didalam dan mempengaruhi kehidupan komunitas mereka (Ife, 1.
Pemberdayaan berarti masyarakat diberi wewenang untuk mengelola sendiri dana pembangunan baik yang berasal dari pemerintah maupun dari pihak lain, disamping mereka harus aktif berpartisipasi dalam proses pemilihan, perencanaan, dan pelaksanaan pembangunan (Sutrisno, 2.
Konsep pemberdayaan, sebagai suatu konsep alternatif pembangunan, pada intinya memberikan tekanan pada otonomi pengambilan keputusan dari suatu kelompok masyarakat, yang berlandaskan pada sumber daya pribadi, langsung .
, demokratis, dan pembelajaran sosial melalui pengalaman langsung (Friedmann, 1.
Kebijakan Publik Kebijakan publik adalah pilihan tindakan apapun yang dilakukan atau tidak ingin dilakukan oleh pemerintah (Thomas R.
Dy.
Kebijakan publik merupakan serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau sekelompok aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara untuk mencapainya dalam suatu situasi di mana keputusan-keputusan itu pada prinsipnya masih dalam batas-batas kewenangan kekuasaan dari para aktor tersebut (William Jenkins dalam Howlett dan Ramesh, 1.
Kebijakan publik adalah kebijakan yang dirumuskan dan dikembangkan oleh aktor atau kelompok aktor .
emerintah/non-pemerinta.
dalam usaha memecahkan suatu masalah (James Anderson dalam Howlett dan Ramesh, 1.
Dari definisi para ahli dan uraian diatas, maka definisi kebijakan publik adalah, tindakan yang dilakukan atau tidak dilakukan di mana tindakan itu merupakan suatu rangkaian keputusan yang dilakukan oleh aktor atau sekelompok aktor baik pemerintah maupun non-pemerintah.
Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksanakan keputusan kebijakan (Wahab, 1.
Proses implementasi adalah tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu/pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan (Van Meter dan Van Horn dalam Wahab, 1.
Pengertian implementasi kebijakan adalah proses dengan mana kebijakan atau program itu dilaksanakan (Howlett dan Ramesh, 1.
Dengan kata lain implementasi kebijakan menyangkut menerjemahkan rencana menjadi kenyataan.
Proses implementasi kebijakan publik dikelompokkan menjadi tiga macam aktivitas yaitu : interpretasi, organisasi dan aplikasi (Jones, 1.
Model Implementasi Kebijakan Model implementasi Merilee S.
Grindle .
, ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya.
Ide dasarnya adalah bahwa setelah kebijakan ditranformasikan, barulah implementasi kebijakan dilakukan.
Isi kebijakan tersebut mecakup hal-hal berikut: .
kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan.
jenis manfaat yang akan dihasilkan.
derajat perubahan yang diinginkan.
kedudukan pembuat kebijakan.
siapa pelaksana program.
sumber daya yang dikerahkan.
Sementara konteks implementasinya adalah: .
kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat.
karakteristik lembaga dan penguasa.
kepatuhan dan daya Keunikan model Grindle terletak pada pemahaman yang komprehensif akan konteks kebijakan, khususnya yang menyangkut implementator, penerima implementasi dan arena konflik yang mungkin terjadi di antara para aktor implementasi serta kondisikondisi sumber daya implementasi yang diperlukan.
Metode Penelitian Subyek penelitian adalah 11 orang informan yang mengetahui proses pelaksanaan PNPM MP di tingkat Propinsi Bali.
Kabupaten Karangsem.
Kecamatan Manggis dan di tingkat desa.
Informan diambil dengan teknik sampling bertujuan .
urposive samplin.
Hasil Jika dibandingkan data RTM di Desa Antiga antara tahun 2009 dan 2010, dapat dikatakan bahwa gejala kemiskinan di seluruh dusun/banjar di Desa Antiga mengalami perubahan yang bervariasi.
Di Dusun Ketug dan Dusun Seraya misalnya, terdapat perubahan positif terlihat dari menurunnya jumlah RTM di dusun bersangkutan.
Sementara di Dusun Kaler dan Dusun Kelod gejala kemiskinan tidak mengalami perubahan karena jumlah RTM relatif tetap atau stabil.
Temuan yang cukup menarik di Dusun Tengading dan Dusun Labuan dimana gejala kemiskinan justru meningkat.
Sementara dari data RTM di Desa Manggis antara tahun 2009 dan 2010 dapat dikatakan bahwa di semua dusun atau banjar di Desa Manggis, gejala kemiskinan tidak mengalami perubahan yang berarti.
Hal ini ditunjukkan oleh data RTM cenderung tetap atau relatif stabil dari tahun 2009 hingga tahun 2010.
Sedangkan dari data RTM di Desa Ulakan antara tahun 2009 dan 2010 dapat dikatakan bahwa di semua dusun atau banjar di Desa Manggis gejala kemiskinan tidak mengalami perubahan yang berarti.
Hal ini ditunjukkan oleh data RTM cenderung tetap atau relatif stabil dari tahun 2009 hingga tahun 2010.
Berdasarkan dokumen perencanaan dari masing-masing desa tahun 2009 dan 2010, secara umum semua tahapan kegiatan terkait dengan perencanaan implementasi PNPM MP di Kecamatan Manggis sudah dilaksanakan sesuai dengan PTO.
Mekanisme pengorganisasian PNPM MP sudah tersedia pedoman untuk mengorganisasikan kegiatan pelaksanaan tersebut baik di tingkat kecamatan dan tingkat desa.
Unsur penggerak masyarakat di tingkat dusun/banjar adalah kepala dusun atau kelian banjar Sementara penggerak masyarakat di tingkat desa adalah kepala desa atau Kemampuan pemimpin di tingkat dusun maupun desa cukup baik dalam menggerakkan masyarakat dalam proses implementasi PNPM MP.
Peran pengendalian dan pengawasan dalam arti fungsi preventif untuk mencegah terjadinya penyimpangan dapat dikatakan belum cukup efektif.
Hal ini terbukti dari munculnya beberapa kasus seperti tunggakan dana dan penyimpangan dana.
Namun sanksi sosial dan sanksi hukum cukup efektif.
Berdasarkan dokumen masing-masing desa di Kecamatan Manggis tahun 2009 dan 2010, secara umum semua tahap kegiatan sudah sesuai PTO, mulai dari tahap perencanaan (MAD sosialisasi.
MD sosialisasi, pelatihan KPMD, penggalian gagasan, musyawarah khusus perempuan, musdes perencanaan, penulisan usulan desa, verifikasi usulan.
MAD prioritas usulan.
MAD penetapan usulan.
MD informasi dan tahap tahap pelaksanaan .
engadaan bahan/lelang, pengajuan rencana penggunaan dana, sertifikasi pelaksanaan kegiatan, musdes pertanggungjawaban/MDJP, musyawarah serah terima/MDST).
dan tahap pelestarian .
asil kegiatan, proses pelestarian, sistem dan pelatihan pemeliharaa.
di Kecamatan Manggis sudah sesuai PTO.
Pembahasan Kemiskinan di Kecamatan Manggis memang benar disebabkan oleh faktor budaya atau kultural.
Namun budaya hanya salah satu faktor, penyebab kemiskinan yang lain adalah faktor alamiah dan penyebab yang paling dominan adalah faktor struktural.
Aspek manajemen implementasi yakni implementasi strategi/perencanaan, penggorganisasian dan koordinasi, penggerakan dan kepemimpinan cukup berperan dalam implementasi PNPM MP di Kecamatan Manggi sedangkan peranan aspek pengawasan perlu lebih ditingkatkan lagi.
Implementasi PNPM MP di Kecamatan Manggis mengkonfirmasi teori implementasi Jones .
yang mengemukakan bahwa tahapan implementasi terdiri dari: interpretasi kebijakan, pengorganisasian kebijakan dan aplikasi kebijakan.
Model implementasi PNPM MP di Kecamatan Manggis mengkonfirmasi model implementasi Grindle yang membahas implementasi dari dua aspek yakni isi dan konteks kebijakan.
Unsur komunikasi perlu ditambahkan ke dalam model implementasi Grindle agar pola implementasimenjadi lebih partisipatif.
Maknanya, proses implementasi PNPM MP di Kecamatan Manggis sudah sesuai prosedur namun belum mencapai tujuan kebijakan PNPM MP.
Beberapa temuan penelitian ini adalah sebagai berikut:
Budaya bukan merupakan penyebab dominan dari kemiskinan di ketiga desa di Kecamatan Manggis.
Faktor alam juga berperan menjadi penyebab kemiskinan dan yang paling menonjol adalah struktural.
PNPM MP belum mampu memberdayakan warga miskin dibidang ekonomi dan selanjutnya belum mampu menurunkan jumlah rumah tangga miskin secara signifikan di ketiga desa di Kecamatan Manggis.
PNPM MP sebagian mampu memberdayakan aparat desa dan kecamatan dalam meningkatkan pengelolaan pembangunan di pedesaan.
Program-program PNPM MP sebagaimana diatur dalam PTO masih terbatas jenisnya dan belum terdapat ruang bagi rumah tangga miskin untuk menentukan program sesuai dengan kepentingan mereka.
Partisipasi rumah tangga miskin di masing-masing desa masih rendah dalam proses perencanaan dan pengambilan keputusan dalam proses implementasi PNPM MP di ketiga desa di Kecamatan Manggis.
Sistem perangkingan dalam penentuan proyek-proyek PNPM MP bagi masingmasing desa dianggap kurang adil sehingga terdapat desa yang dua tahun secara berturut-turut tidak mendapat alokasi program.
Implikasi Teoritis Dari dua arus utama teori implementasi antara top down dan bottom up, implementasi PNPM MP pada dasarnya cenderung mengikuti teori bottom up.
Karena ide dasar kebijakan PNPM MP merupakan program pemberdayaan masyarakat dalam rangka penanggulangan kemiskinan yang mendorong partisipasi masyarakat.
Sekalipun ide dasar kebijakan PNPM MP bercorak partisipatif .
ottom u.
namun implementasinya pola sentralistis .
op dow.
masih ada.
Hal ini ditunjukkan dengan masih terbatasnya pilihan jenis-jenis program dan proses pelaksanaan program yang sudah ditentukan dari pusat.
Selain itu partisipasi warga miskin rendah dalam pengambilan keputusan terutama di tingkat desa dan kecamatan.
Model implementasi Grindle yang menganalisis dari aspek isi dan konteks kebijakan sebagian besar mampu menjelaskan implementasi PNPM MP.
Kelemahan model implementasi Grindle yang tidak secara eksplisit menyebutkan unsur komunikasi cendrung membuat model implementasinya berpola top down.
Karena itu dengan menambahkan unsur komunikasi ke dalam model implementasi Grindle akan berimplikasi pada implementasi kebijakan menjadi lebih partisipatif.
Implikasi Praktis Beberapa implikasi praktis terkait dengan permasalahan penelitian:
Karena faktor budaya bukan merupakan penyebab dominan kemiskinan, maka pemerintah daerah beserta jajaran dan seluruh pemangku kepentingan di Kabupaten Karangasem perlu mengintegrasikan dan melakukan terobosan kebijakan yang bertujuan untuk memberdayakan dan mengurangi jumlah rumah tangga miskin.
Dari beberapa aspek manajemen implementasi selain tetap meningkatkan kualitas perencanaan, pengorganisasian dan koordinasi, penggerakan dan kepimpinan, perlu lebih menekankan aspek pengawasan dan pengendalian untuk mencegah munculnya kasus-kasus dalam implementasi PNPM MP.
Pembuat kebijakan, pelaksana kebijakan dan penerima dampak kebijakan perlu meningkatkan komunikasi kebijakan sehingga tujuan kebijakan PNPM MP benar-benar dapat dicapai.
Intinya, semua pihak perlu saling memberi dan menerima masukan untuk memperbaiki dan menyempurnakan implementasi kebijakan PNPM MP.
Selain tetap berpegang pada tertib prosedur, para pembuat kebijakan, pelaksana kebijakan dan penerima dampak kebijakan, perlu menekankan bahwa semua proses pelaksanaan adalah dalam rangka pencapaian tujuan kebijakan.
Semua pihak yang terlibat dalam proses pelaksanaan harus lebih kreatif dan inovatif agar dalam implementasi kebijakan mengacu pada pencapaian tujuan kebijakan yakni untuk meningkatkan kesejahteraan rumah tangga miskin dapat tercapai.
Kesimpulan Isi kebijakan seperti jenis-jenis program dan aturan main atau ketentuan dalam proses implementasi PNPM MP merupakan faktor yang penting bagi keberhasilan implementasi PNPM MP.
Jenis-jenis program yang relatif terbatas dan aturan main yang kurang adil dalam proses implementasi membuat tujuan umum kebijakan PNPM MP di Kecamatan Manggis belum berhasil.
Faktor komunikasi sebagai bagian dari konteks kebijakan memainkan peranan penting dalam implementasi kebijakan PNPM MP.
Komunikasi kebijakan yang bersifat dua arah dari pembuat kebijakan kepada pelaksana kebijakan maupun sebaliknya berdampak pada implementasi PNPM MP.
Implementasi kebijakan yang bercorak partisipatif, para pelaku kebijakan memiliki otonomi relatif untuk menentukan program-program dan menentukan aturan main dalam proses pelaksanaan kebijakan agar mencapai tujuan kebijakan.
Keberhasilan implementasi kebijakan PNPM MP bergantung pada sikap mental dari pelaksana kebijakan dan penerima dampak kebijakan.
Implementasi kebijakan memerlukan komitmen yang tinggi tidak saja dari para pelaksana kebijakan tapi juga para penerima dampak kebijakan.
Perencanaan kebijakan dibuat dengan matang, pelaksanaan kebijakan yang dinamis dan fleksibel, keluaran kebijakan dapat memenuhi kebutuhan penerima dampak kebijakan dan berkelanjutan akan membuat implementasi kebijakan lebih berhasil mencapai tujuan.
Daftar Pustaka